El desarrollo armonioso del conjunto de países y regiones -incluidas las islas y las zonas rurales- que integran el territorio comunitario es un objetivo básico de la Unión Europea, que dedica aproximadamente una tercera parte de su presupuesto a la política de cohesión económica y social. Así, la dotación de la Política de Cohesión para el periodo 2007-2013 (308,0 miles de millones de euros), representa un 0’36% de la RNB comunitaria.
La cohesión económica y social es un concepto relativo que se basa en la comparación entre el nivel de renta de un Estado Miembro o una región con la renta media comunitaria. La noción de cohesión surge ligada a la idea de la "convergencia real", que implica el acercamiento de los niveles de renta per cápita y otras variables indicativas de desarrollo hacia la media comunitaria.
Así, la política de cohesión, conocida también como política regional, está destinada fundamentalmente a reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas.
La política de cohesión se desarrolla a través de los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión, instrumentos de solidaridad financiera que tienen una importante función de redistribución y un impacto significativo en la competitividad de las regiones, contribuyendo a la mejora de las condiciones de vida de sus ciudadanos. Se calcula que aproximadamente un tercio del incremento del PIB en las regiones más pobres es atribuible a las inversiones de los instrumentos estructurales.
Los Fondos Estructurales (PDF, 244 Kb) se componen del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), y del Fondo Social Europeo (FSE) (PDF, 47 Kb). Estos se destinan a tres objetivos prioritarios:
- Objetivo Convergencia: destinado a promover el crecimiento y la creación de empleo en los Estados miembros y regiones menos desarrollados, manteniéndose el umbral de elegibilidad en la renta per cápita inferior en un 75% a la media comunitaria: FEDER, FSE y Fondo de Cohesión. Absorbe alrededor del 82% de los fondos disponibles para la política regional durante el periodo 2007-2013 (251,33 miles de millones de euros).
- Objetivo competitividad regional y empleo: recibirá aproximadamente el 16% de los recursos de cohesión (48,79 miles de millones de euros), destinado a las regiones y países que no estén comprendidos en el objetivo anterior de “convergencia” pero que pueden presentar importantes necesidades de competitividad y/o de empleo. Así, con el fin de promover, por una parte, la competitividad regional, y por otra, la estrategia europea de empleo (EEE), considera a todas las regiones comunitarias como potencialmente beneficiarias de la política regional. Estos objetivos se lograrán a través de la ejecución de Programas regionales (FEDER) y nacionales (FSE).
- Objetivo de Cooperación territorial europea, con una dotación del 2’5% (7,8 miles de millones de euros), pretende fomentar un desarrollo armonioso y equilibrado del territorio de la Unión, a través de la realización de Programas transfronterizos y transnacionales (FEDER).
A estos instrumentos se añade el Fondo de Cohesión (PDF, 45 Kb) destinado a aquellos Estados miembros que cuentan con un PNB per cápita inferior al 90% de la media comunitaria. Concentra sus actuaciones en proyectos medioambientales y en proyectos de interés común en materia de infraestructura de transportes.
La política de cohesión constituye además una poderosa fuerza impulsora de la integración económica:
- Acompaña a la realización del mercado interior y de la Unión Económica y Monetaria y apoya otras prioridades comunitarias, como la reestructuración económica y social fijadas por la estrategia de Lisboa.
- Contribuye al crecimiento y a la estabilidad macroeconómica del conjunto de la Unión ya que la cofinanciación comunitaria a través de los Fondos Estructurales acompaña a las financiaciones nacionales, lo que ayuda a los Estados miembros a mantener su disciplina macroeconómica y permite a los Estados menos desarrollados mantener su esfuerzo de convergencia incluso en un periodo de restricciones presupuestarias.
- Promueve el desarrollo de proyectos de interés comunitario que sobrepasan la noción de frontera para hacer posible el desarrollo equilibrado del conjunto del territorio de la Unión y la mejora de la accesibilidad de zonas apartadas.
Aunque la idea de promover el desarrollo de las regiones más pobres está ligada a la creación de la Comunidad Económica Europea, la política de cohesión actual es fruto de un largo proceso del que España ha sido firme impulsora.
La noción de cohesión económica y social aparece en el derecho derivado a mediados de los años setenta, con la creación del Fondo de Desarrollo Regional (FEDER). En el Tratado Roma (1957) sólo se hace referencia a las regiones más desfavorecidas en el artículo 92.3.a) relativo a ayudas de estado.
El concepto de cohesión económica y social como tal se introdujo en los Tratados por primera vez en el artículo 23 del Acta Única Europea en 1985, vinculado a la última fase de la realización del Mercado Único, y fue posteriormente recogido en el Tratado de Maastricht en 1992, en el título XIV artículos 130 A, a 130 E; así como en el Protocolo sobre la cohesión económica y social.
En diciembre de 1993, el Consejo Europeo de Edimburgo decidió asignar cerca de 177.000 millones de ecus (precios de 1999), es decir, una tercera parte del presupuesto comunitario, a la política de cohesión. El Tratado de Amsterdam (1997) confirmó la importancia de la cohesión e incluyó un título sobre el empleo que destaca la necesidad de actuar conjuntamente para reducir el paro.
El Consejo Europeo de Berlín (marzo de 1999) reformó los Fondos Estructurales, modificó en parte el funcionamiento del Fondo de Cohesión y acordó que con vistas al periodo 2000-2006 dichos fondos se dotarían de más de 30.000 millones de euros anuales, es decir, 213 000 millones de euros en siete años.
Finalmente, tras más de dos años de negociación, el Consejo Europeo de diciembre de 2005, alcanzó un acuerdo para establecer el nuevo marco financiero para el periodo 2007-2013. Para la Política regional se establece un importe total de 308,0 miles de millones de euros.
Los objetivos que persiguen los fondos son tres: el Objetivo Convergencia, al que contribuirán el FEDER, el FSE y el Fondo de Cohesión; el Objetivo Competitividad regional y empleo, al que contribuirán el FEDER y el FSE y el Objetivo Cooperación territorial europea, al que contribuirá el FEDER. Estos objetivos sustituyen a los actuales Objetivos 1, 2 y 3, así como a las iniciativas comunitarias LEADER +, INTERREG y URBAN.
- El objetivo de "convergencia", que sustituye al actual Objetivo 1, pretende acelerar la convergencia de los Estados miembros y regiones menos desarrollados, creando condiciones más favorables para el crecimiento y el empleo mediante el aumento de la inversión en capital físico y humano, y la mejora de su calidad, el desarrollo de la innovación y de la sociedad del conocimiento, la adaptabilidad a los cambios económicos y sociales, la protección y mejora del medio ambiente y la eficiencia administrativa. Este objetivo constituirá la prioridad de los Fondos, al absorber el 81,6% del total.
Las regiones elegibles para este objetivo serán las regiones menos desarrolladas, manteniéndose el umbral de elegibilidad en la renta per cápita inferior al 75% de media comunitaria. Este mismo objetivo incluirá la financiación del Fondo de Cohesión, utilizando el mismo criterio de reparto actual (renta per capita inferior al 90% de la media comunitaria), así como un mecanismo de phasing out o de salida específica para aquellas regiones afectadas por el efecto estadístico de la ampliación.
Como consecuencia de este efecto estadístico, señalado por el gobierno español en el año 2001, la media comunitaria de referencia se reduce de forma estadística en más de un 13% lo que deja fuera de la elegibilidad a determinadas regiones españolas (Asturias, Murcia y Ceuta y Melilla), portuguesas (Algarve), griegas (entre ellas Attica), alemanas (algunos Länder del este) e italianas (Basilicata), principalmente. Estas regiones obtendrán fondos a través del régimen de phasing-out, dotado en 12,52 miles de millones de euros. El phasing out consiste en una ayuda decreciente durante un período transitorio que finalizará en el 2013, con un nivel medio de ayuda de alrededor del 67% de lo recibido actualmente. Se completa con una red de seguridad para aquellas regiones que pierden más de 1/3 de la población de objetivo 1.
- El objetivo de "competitividad regional y empleo" (15,9% del total de fondos de cohesión), que sustituye a los anteriores Objetivos 2 y 3 perseguirá, fuera de las regiones menos desarrolladas, incrementar la competitividad y el atractivo de las regiones, así como su nivel de empleo, mediante la previsión de los cambios económicos y sociales, aumentando y mejorando la calidad de la inversión en capital humano, la innovación, la difusión de la sociedad del conocimiento, el fomento del espíritu empresarial, la protección y mejora del medio ambiente, la accesibilidad, la adaptabilidad de los trabajadores y las empresas, y el desarrollo de mercados laborales no excluyentes.
Las regiones elegibles serán aquellas que no estén comprendidos en el objetivo anterior de “convergencia” pero que pueden presentar importantes necesidades de competitividad y/o de empleo. Se destina a dos tipos de programas: regionales y de empleo:
- Los programas regionales, financiados con cargo al FEDER, estarán enfocados hacia las regiones que abandonan por crecimiento natural el objetivo de convergencia (denominadas regiones en régimen de “phasing-in”), y al resto de regiones.
En cuanto al phasing-in, en el que están comprendidas las regiones españolas de Valencia, Canarias y Castilla-León, se propone un volumen de ayuda similar al mecanismo de salida o phasing-out establecido en Berlín en 1999 para las regiones que salían de Objetivo 1 (empezando con un 75% de la ayuda recibida en el periodo anterior para posteriormente ir disminuyendo, hasta percibir un 15% en los tres últimos años). Está dotado con 10,4 miles de millones de euros.
- En segundo lugar, a través de los programas nacionales, este objetivo ayudaría a la población a anticipar y a adaptarse al cambio económico, de acuerdo con las prioridades de políticas de la Estrategia Europea de Empleo (EEE).
- Por último, el objetivo de "cooperación territorial europea" (2,52% del total) , perseguirá intensificar la cooperación transfronteriza a través de iniciativas locales y regionales conjuntas, fortaleciendo la cooperación transnacional por medio de actuaciones dirigidas a lograr un desarrollo territorial integrado y ligado a las prioridades de la Comunidad, y fortaleciendo la cooperación interregional y el intercambio de experiencias en el nivel territorial apropiado.
El Objetivo de cooperación territorial europea, sustituye a la actual Iniciativa comunitaria INTERREG. Asimismo, se prevé que el FEDER proporcione fondos para la cooperación externa, articulada por medio del nuevo instrumento de Vecindad.
En cohesión España consigue (31.543M€) procedentes de los Fondos Estructurales y del phasing out del Fondo de Cohesión. En consecuencia, España será, tras Polonia, el segundo país miembro mayor perceptor de fondos de cohesión en el siguiente periodo de programación.
Los resultados específicos para España de la política regional 2007-2013 son los siguientes:
- España se beneficiará de una atribución adicional de 2.000 meuros del FEDER para reforzar la investigación y desarrollo por y para beneficio de las empresas. La distribución indicativa será del 75% para las regiones Convergencia (del cual el 5% para las regiones en phasing out) y 25% para las regiones del objetivo Competitividad (del cual un 15% para las regiones en phasing in). Estos porcentajes pueden ser modificados a iniciativa de España en cualquier momento anterior a la adopción del Reglamento General de los Fondos Estructurales.
- España consigue una transición en el Fondo de Cohesión (3.250 M€), que se extenderá hasta el final del periodo de programación (2013), lo que permitirá un gradualismo en la pérdida de fondos para infraestructuras y medio ambiente. También permitirá compensar a aquellas regiones que por su transición pierdan fondos.
- Asimismo, Ceuta y Melilla recibirán 50 M€ adicionales, con lo cual sólo pierden algo menos del 30% de los fondos del periodo precedente.
- Canarias, por su parte, obtiene una doble mejora adicional de 100 M€ y además unos fondos consistentes en 35 € por habitante, lo cual vendría a suponer unos 67 M€ más. En total 167 Millones, lo que le permitirá contar con mas del 50% de los fondos del periodo precedente.
Los fondos adicionales conseguidos sólo para España por el Fondo de Cohesión y en I+D suponen, de hecho, recuperar mas del 40% del volumen del Fondo de Cohesión (12.276 M€) de las actuales PPFF, lo cual, a la vista de la transición negociada para las regiones, se puede considerar como una transición nacional también aceptable. Con esta solución del Fondo de Cohesión por una lado y los fondos de I+D por otra, una parte de dichos fondos se pueden emplear, además de para infraestructuras y medio ambiente, también para I+D.
- - Cohesión económica y social TITULO XVII Artículos 158, 159, 161, 162 del Tratado.
- - Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección "Orientación". Artículo 37 del Tratado.
- - Fondo Social Europeo, artículo 148 del Tratado.