A lo largo de los últimos años, los Estados Miembros de la Unión Europea han intensificado su cooperación en materia de Justicia e Interior, con el objetivo de crear un verdadero espacio europeo de "Libertad, Seguridad y Justicia" (ELSJ) en el que se apliquen de manera uniforme las distintas políticas que afectan a la libre circulación de personas. Este proceso ha conducido a una progresiva "comunitarización" de muchas de las materias hasta entonces propias de la relación intergubernamental.
En el ámbito de Justicia y Asuntos de Interior (JAI) se abordan cuestiones como asilo e inmigración, la lucha contra el terrorismo y el crimen organizado, la política de visados y la gestión de las fronteras externas de la UE, así como la colaboración policial, judicial y aduanera.
La discusión sobre las Perspectivas Financieras 2007 - 2013 ha tenido en cuenta el carácter prioritario del ELSJ, habiendo previsto un incremento sustancial de las partidas presupuestarias destinadas a su consolidación, que se traduce en diferentes instrumentos financieros.
El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea previó entre sus objetivos la libre circulación de personas, que se concebía entonces bajo un ángulo económico y afectaba únicamente a los trabajadores. La voluntad de ampliar esa libertad y el desarrollo de fenómenos como la delincuencia transfronteriza organizada, el tráfico de drogas, la inmigración ilegal y el terrorismo llevaron a los Estados Miembros a iniciar una cooperación intergubernamental en el marco del llamado Grupo de Trevi.
El Acta Única Europea de 1986 incluyó entre las cuatro libertades fundamentales del mercado interior la libre circulación de personas, lo que exigía la gradual desaparición de las fronteras internas en la UE. Algunos Estados Miembros expresaron reticencias a la hora de suprimir los controles fronterizos y, por este motivo, los Estados partidarios de avanzar más rápido, al establecer el Convenio de Schengen acompañaron la libre circulación de "medidas compensatorias" tales como el reforzamiento de los controles en las fronteras exteriores y otras medidas de cooperación policial y judicial.
De Maastricht a Ámsterdam
El Tratado de Maastricht (1992) estableció entre los objetivos de la UE "desarrollar una cooperación estrecha en el ámbito de la Justicia y de los Asuntos de Interior", estableciendo nueve áreas de cooperación. La Comisión se asoció institucionalmente a esa cooperación, teniendo el Parlamento Europeo derecho a ser informado y consultado. Así, se incluyó en el Tratado de la UE el Título VI, "Disposiciones relativas a la cooperación en los ámbitos de la Justicia y los Asuntos de Interior", basado en la cooperación intergubernamental pero dentro del Tratado y conocido a partir de entonces como el Tercer Pilar.
El Tratado de Amsterdam (1997) introdujo un nuevo objetivo para la UE: "El establecimiento de un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia", un concepto que había aportado España durante su primera Presidencia de la UE en 1989. El Tratado de Amsterdam modificó radicalmente la cooperación en el ámbito JAI al "comunitarizar" parcialmente algunas cuestiones recogidas en un nuevo Título: el IV, sobre "Visados, Asilo, Inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas". A partir de entonces, se comienzan a aplicar los instrumentos jurídicos comunitarios (reglamentos, directivas, etc) en cuestiones tales como el control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la cooperación judicial en materia civil. No obstante la comunitarización es parcial ya que la Comisión comparte el derecho de iniciativa con los Estados, siendo la unanimidad la regla procedimental y tener el Parlamento Europeo una mera función de órgano consultivo.
El "marcador" de Tampere
A propuesta española, se celebró en 1999 en Tampere un Consejo Europeo extraordinario dedicado monográficamente a la creación del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. Los Jefes de Estado y de Gobierno habían constatado que, mientras en otros ámbitos se había progresado de forma sustancial en el proceso de integración europea, la consecución de este objetivo requería un impulso político al más alto nivel.
En las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere (1999), se estableció un programa concreto basado en los siguientes principios: una política de asilo e inmigración de la UE; un auténtico espacio europeo de justicia; la lucha contra la delincuencia organizada a escala de la Unión y una acción exterior más firme.
La Comisión Europea elaboró un "marcador" en el que se recogen todas las medidas que hay que desarrollar para dar cumplimiento al mandato del Consejo Europeo de Tampere, las instituciones encargadas de ejecutarlas y el plazo necesario para ello. Este "marcador" se actualiza semestralmente, para vigilar la evolución de los trabajos.
Tras los atentados del 11-S, las Presidencias belga y española propusieron una serie de medidas para combatir el terrorismo que posteriormente se concretaron en la Orden Europea de Detención y Entrega, la creación de Eurojust, los equipos conjuntos de investigación o los Reglamentos sobre embargo de bienes.
En el Consejo Europeo de Laeken (2001) se consideró el principio del reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales como un pilar fundamental para la creación del espacio europeo de Justicia e impulsó la creación de Eurojust . En los Consejos Europeos de Sevilla (2002) y Tesalónica (2003) se establecieron nuevos objetivos específicos en cuestiones de asilo e inmigración.
Programa de La Haya (PLH)
Una vez transcurridos los cinco años de vigencia del Programa de Tampere, los Estados Miembros, bajo Presidencia holandesa, abordaron la consolidación del ELSJ mediante la adopción, en noviembre de 2004, del Programa de La Haya para el período 2004 - 2009. España participó en este debate de forma muy activa, presentando un ambicioso memorando que permitió incluir algunas cuestiones en el actual programa.
El PLH resulta ser mucho más ambicioso que el de Tampere, tanto cualitativa como cuantitativamente, aunque no todo lo que España, país líder en este ámbito hubiera deseado. El programa subraya el cárácter prioritario que el ELSJ tiene para la UE y se confiesa pragmático. Por ello, la Comisión y el Consejo acaban de elaborar un Plan de Acción que traduce los objetivos y prioridades del programa en acciones concretas, con un calendario de aplicación y puesta en marcha.
Paralelamente, las Perspectivas Financieras 2007 - 2013 tendrán que contemplar y materializar el carácter prioritario que se otorga al ELSJ, mediante el incremento de su dotación presupuestaria. Ello se plasmará en la creación de Fondos específicos para los tres ámbitos - libertad, seguridad y justicia.
El PLH introduce modificaciones sustanciales, tanto procedimentales como formales, en el ELSJ. En cuanto a la adopción de decisiones en el Consejo, una vez concluído el período transitorio de cinco años establecido en el art. 67 TCE, todas las decisiones se adoptarán por mayoría cualificada, a excepción de la inmigración legal, que conserva el mecanismo de la unanimidad. Por su parte, el Parlamento Europeo ha visto aumentadas sus competencias al haberse introducido el procedimiento de codecisión para algunas materias - inmigración, asilo o ciertos ámbitos de la política de visados -.
Espacio de Libertad (Asilo, inmigración, fronteras y visados)
Ya durante la última Presidencia española de la UE (2002) se realizó un gran esfuerzo para avanzar hacia una respuesta común a estos desafíos, con la aprobación del Plan global para la lucha contra la inmigración ilegal y el Plan para la gestión de las fronteras exteriores.
El PLH apuesta por un enfoque global o integral del fenómeno migratorio. Consecuentemente, las actuaciones de la UE en este ámbito están dirigidas a conseguir el equilibrio, por una parte entre las medidas promotoras de la integración de los inmigrantes legalmente establecidos, la gestión de los flujos migratorios y una política de asilo respetuosa con los acuerdos internacionales, y por otra parte de la lucha decidida contra la inmigración ilegal y la trata de seres humanos y el control de fronteras y la política de visados.
En materia de asilo, y en su vertiente interna, se iniciará la segunda fase de la puesta en marcha del sistema común europeo de asilo consistente en establecer un procedimiento común para la tramitación de las peticiones de asilo y de un estatuto uniforme para los refugiados. La proyección exterior de la política de asilo implicará el desarrollo de programas regionales de protección por parte de la UE en asociación con terceros Estados afectados. A ello hay que sumar la revisión del Fondo de Refugiados para hacer frente a la llegada y debida atención a los desplazados.
En materia de inmigración, se apuesta por la colaboración con los países de origen y de tránsito, por lo que la Unión está evaluando sus relaciones con países terceros, consciente de que la gestión de las migraciones ha de contar hoy en día de manera necesaria con la colaboración de aquéllos países que generan flujos migratorios y de aquéllos por los que se transita hacia la UE. Asimismo, se potenciará la política de retorno y de readmisión, mientras que en materia de integración destaca la mayor coordinación entre políticas. La Comisión está preparando un Libro Verde sobre Inmigración legal o económica para evaluar la pertinencia de una posible armonización de las políticas nacionales.
En materia de Fronteras, destaca la creación de la Agencia Europea de Fronteras. FRONTEX y su puesta en marcha en mayo de 2005. Esta agencia tiene como objetivo controlar las fronteras exteriores de la UE y analizar los riesgos existentes.
En materia de visados, se han introducido los identificadores biométricos y se ha apostado por la interoperatividad del Sistema de Información Schengen (SIS II) y del Sistema de información de Visados (VIS), que se reforzará con las oficinas comunes en el medio plazo.
Desde el punto de vista financiero, destaca la Comunicación de la Comisión por la que se establece un Programa Marco para la solidaridad y la gestión de los flujos migratorios, respetuosa con el principio de solidaridad entre EE.MM., y que establece tres nuevos Fondos –Retorno, Integración y Fronteras Exteriores- y reforma el de Refugiados. Ello permitirá la adecuada materialización de los objetivos que persigue el PLH.
Espacio de Seguridad (terrorismo, crimen organizado y cooperación policial)
La lucha contra el terrorismo aparece como un ámbito prioritario de la UE. El Consejo Europeo de junio de 2004, en la línea con la Declaración de 25 de marzo, adoptada tras lo atentados del 11-M en Madrid (que instauró el principio de solidaridad por el que un ataque terrorista contra un país es un ataque contra toda la Unión), aprobó el Plan de Acción de la UE para la lucha contra el terrorismo que plantea un enfoque integrado, pues atiende no sólo la represión del fenómeno, sino también su prevención o la gestión de las consecuencias de un ataque.
El PLH ha reforzado el marco de seguridad ya existente y que se concreta en diversas Decisiones Marco y Decisiones, tales como las relativas a la Orden Europea de Detención y Entrega –que sustituye al procedimiento de extradición entre Estados Miembros-, a la armonización del delito de terrorismo, a los Equipos Conjuntos de Investigación o a la financiación del terrorismo –elaboración de una lista de grupos, personas y entidades terroristas, sobre la base de decisiones adoptadas por las autoridades competentes de los Estados Miembros-, con un incremento del papel de Eurojust, EUROPOL, del Coordinador antiterrorista europeo y del SITCEN, y con medidas para una mejor asistencia a las víctimas y un mejor control del almacenamiento y transporte de explosivos.
Asimismo, el PLH contempla la puesta en marcha del principio de disponibilidad de la información entre EE.MM., lo que permitirá una actuación más eficaz de los servicios policiales y judiciales en la persecución y prevención de delitos.
La Unión también está reforzando la cooperación interna para impedir que las bandas de delincuentes internacionales -redes de narcotráfico, tráfico de personas o blanqueo de dinero- puedan aprovecharse de la libertad de movimiento en la UE y de las diferencias en los procedimientos policiales y judiciales nacionales. Así, se han tomado medidas dirigidas a mejorar la cooperación policial en el marco de Europol y la interconexión entre bases de datos o la mejora de los sistemas ya existentes, como el desarrollo de la segunda generación del Sistema de Información de Schengen o SIS II.
Desde el punto de vista financiero, la Comisión ha propuesto un Programa Marco de Seguridad y Salvaguardia de Libertades que contiene dos programas específicos de lucha contra el terrorismo y contra el crimen.
Espacio de Justicia (Cooperación judicial)
El reconocimiento mutuo de sentencias es un principio básico de la cooperación judicial y la protección de los derechos individuales. En el Consejo Europeo de Tampere (1999), los Jefes de Estado o de Gobierno de la UE aprobaron un programa para la aplicación de este principio, que significa que las decisiones tomadas en un Estado Miembro son reconocidas y aplicadas en otro, y del que España viene siendo firme impulsora tanto en el marco del derecho penal como civil. Por esta razón, el PLH lo considera clave de bóveda del futuro espacio judicial europeo y prevé la aprobación en los próximos años de diversas medidas que completan la aplicación práctica del reconocimiento mutuo, como el exhorto europeo para la obtención de pruebas o la armonización de determinados derechos procesales en toda la UE.
En materia de cooperación judicial penal, la Comisión deberá presentar una propuesta de sistema informático europeo para el intercambio de información en 2005 sobre la base del Registro europeo de antecedentes penales desarrollado por España, Francia y Alemania. Se ha reforzado el papel de Eurojust como órgano para asistir a los Estados miembros en la cooperación judicial.
En el ámbito civil, el reconocimiento mutuo de sentencias está permitiendo la aplicación de medidas a nivel europeo en casos referentes a divorcios, custodia infantil o impago de facturas.
Desde el punto de vista financiero, la Comisión ha propuesto un programa Marco de Derechos Fundamentales y Justicia que alberga cuatro programas específicos sobre Derechos Fundamentales, violencia y drogadicción, justicia civil y justicia penal.
Dimensión Exterior del ELSJ
El PLH hace una mención específica al “desarrollo de una dimensión externa coherente de la política de LSJ”, para lo que será necesario diseñar a lo largo de 2005 una Estrategia que cubra todos los aspectos exteriores del ELSJ, reflejando los relaciones especiales con terceros países, grupos de países y regiones.
Los debates sobre Perspectivas Financieras 2007-2013 han previsto una adecuada financiación cuyo marco general se encuentra en la Comunicación de la Comisión relativa a los instrumentos de ayuda exterior, y que se concreta en seis intrumentos, entre los que destacan el Instrumento Europeo de Vecindad y el Instrumento de Ayuda al Desarrollo y Cooperación al Desarrollo.
La creación del espacio de libertad, seguridad y justicia ha tenido una indudable repercusión en las negociaciones de la quinta ampliación de la UE. En este proceso, y a diferencia de las ampliaciones anteriores, por primera vez se ha incorporado el acervo JAI, incluido el acervo de Schengen, a las negociaciones de ampliación.
Los Diez Nuevos Estados Miembros han incorporado de manera automática todos los aspectos del acervo JAI, con la única excepción del levantamiento de los controles en las fronteras interiores y el funcionamiento del SIS II, que se aplicará en un momento posterior. El cumplimiento por parte de los países adherentes de las exigencias del acervo JAI depende de la preexistencia de sistemas policiales y judiciales y de prácticas administrativas consolidadas y homogéneas en el marco de las reglas del Estado de Derecho, razón por la cual la UE está trabajando estrechamente con esos países para ayudarles a reforzar el control de sus fronteras.
La aplicación en tres etapas del acervo Schengen a los Diez exigirá de la Comisión y de los Quince un constante esfuerzo de apoyo, seguimiento y supervisión con el fin de valorar en su debido momento el cumplimiento efectivo de las condiciones de carácter técnico, decidiéndose la aplicación del acervo Schengen por unanimidad del Consejo.
- -Tratado de la Unión Europea (Título I, Artículos 29 a 42)
- -Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Título IV, Artículos 61 a 69 y artículos 17 a 22 )