La PAC es la política más antigua que comenzó a desarrollarse en la década de los 60 y se considera una de las políticas más importantes de la Unión Europea. La razón no es sólo su peso en el presupuesto comunitario, del que tradicionalmente ha venido absorbiendo las 2/3 partes, si bien en los últimos años ha ido disminuyendo a medida que se han ido desarrollando otras políticas comunes (en 2013, último año de las actuales perspectivas financieras 2007-2013, las ayudas directas y de mercado representarán el 32% y el desarrollo rural el 7,3%). Otros factores que demuestran su interés son el gran número de personas a las que afecta y la extensión del territorio donde se aplica directamente, así como su valor simbólico y la cesión de soberanía efectuada por los Estados miembros en favor de las instituciones europeas.
La Política Agrícola Común (PAC) está compuesta por una serie de normas y mecanismos que regulan la producción, el comercio y el tratamiento de los productos agrícolas en la Unión Europea con el fin de:
- Incrementar la productividad agraria, fomentando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la producción agrícola y ganadera, así como el empleo óptimo de los factores de producción, en particular, de la mano de obra.
- Garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial, mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura.
- Estabilizar los mercados.
- Garantizar la seguridad de los abastecimientos.
- Asegurar al consumidor suministros a precios razonables.
En la mayoría de los países, y con más evidencia en los países desarrollados, la agricultura es relativamente menos eficaz que la industria y los servicios en términos de precios internacionales. Las causas son varias, desde el nivel de rentas de los agricultores, muy superior al de los países en desarrollo y al de los países netamente agrarios, hasta la dificultad de tecnificar, automatizar y aprovechar las economías de escala en un proceso biológico con gran dependencia climatológica; desde el valor de la tierra como bien escaso superior al meramente productivo, hasta la inelasticidad de los precios de los principales productos agrarios en los mercados mundiales, en los que frecuentemente los precios se encuentran a niveles por debajo de cualquier referencia de costes.
A pesar de esta ineficacia relativa, y fundamentalmente por cuestiones de autosuficiencia alimentaria ligadas al concepto de soberanía, pero también por la influencia y el poder político que supone la exportación de los productos agrarios básicos y por la contribución de la agricultura a la conservación de la naturaleza y del medio ambiente, así como a la ocupación y ordenación del territorio y, en definitiva, al desarrollo rural, los países desarrollados vienen protegiendo tradicionalmente a su agricultura y probablemente lo van a seguir haciendo en el futuro.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) ha elaborado una serie de indicadores para medir el apoyo a la agricultura de sus Estados miembros, siendo el más utilizado el Equivalente de Subvención a la Producción (ESP), que refleja no solamente las subvenciones directas, sino el conjunto de la protección al productor agrario (apoyo a los precios incluyendo la protección en frontera, todo tipo de ayudas directas acopladas y desacopladas de la producción, bonificaciones fiscales, etc.).
Así pues, tanto la UE como los demás países desarrollados protegen a sus propias agriculturas con presupuestos de cierta importancia. Se confirma, así, que la agricultura es algo que trasciende a su mero valor económico.
La UE expresa esta prioridad de la política agraria a través de la PAC, que surgió ante los problemas de competencia para la libre circulación de productos agrarios en el nuevo mercado común, puesto que todos los Estados fundadores tenían políticas agrarias nacionales bastante proteccionistas. La forma elegida por las Instituciones comunitarias para asegurar la circulación de los productos agrarios en condiciones de libre competencia fue suprimir las distintas políticas agrarias nacionales, sustituyéndolas por una política agraria común.
Para lograr los objetivos de la PAC, en el artículo 34 del Tratado CE se prevé la creación de diferentes Organizaciones Comunes de Mercados (OCM's), para cada uno de los diferentes productos agrarios.
Las organizaciones comunes de mercado son los instrumentos básicos del mercado agrícola de la Comunidad en la medida en que eliminan los obstáculos al libre comercio intracomunitario de productos agrícolas, mantienen protecciones arancelarias comunes frente a los productos procedentes de terceros países y regulan el funcionamiento de los mercados comunitarios.
Tres principios fundamentales caracterizan a las organizaciones comunes de mercado:
- Un mercado unificado: implica, por un lado, la libre circulación de los productos agrícolas en el territorio de los Estados miembros y, por otro, la utilización de medios y mecanismos comunes en el conjunto de la UE para su organización.
- La preferencia comunitaria: se da preferencia a los productos agrícolas de la UE sobre los productos importados; además, se protege el mercado interior de las importaciones de terceros países a precios reducidos y de las grandes fluctuaciones del mercado mundial.
- La solidaridad financiera: todos los gastos y desembolsos derivados de la aplicación de la PAC se sufragan con cargo al presupuesto comunitario.
La PAC se financia con recursos propios de la Unión Europea a través del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), que absorbe una parte sustancial del presupuesto comunitario. El FEOGA se encuentra dividido en dos secciones:
- La sección "Orientación" (parte de los Fondos Estructurales), que fomenta las reformas agrícolas estructurales y el desarrollo de las zonas rurales.
- La sección "Garantía", que financia los gastos de las organizaciones comunes de mercado. Esta sección es, con gran diferencia, la más importante y está integrada en los gastos obligatorios del presupuesto comunitario.
REPARTO DE LOS GASTOS DEL FEOGA - GARANTÍA EN 2005 EN DETERMINADOS ESTADOS MIEMBROS (millones de euros)
| País | Millones € | % UE |
| Francia | 9.968,9 | 20,36 |
| Alemania | 6.503,1 | 13,28 |
| España | 6.406,6 | 13,08 |
| Italia | 5.499,7 | 11,23 |
| Reino Unido | 4.216,0 | 8,61 |
| Grecia | 2.764,0 | 5,64 |
| Polonia | 1.839,0 | 3,75 |
| Irlanda | 1.806,2 | 3,69 |
| Holanda | 1.266,3 | 2,59 |
| Austria | 1.236,7 | 2,52 |
| Dinamarca | 1.224,9 | 2,50 |
| Bélgica | 1.034,6 | 2,11 |
| Suecia | 966,3 | 1,97 |
| Finlandia | 902,9 | 1,84 |
| Portugal | 891,9 | 1,82 |
| Hungría | 716,8 | 1,46 |
| República Checa | 463,8 | 0,95 |
| Lituania | 291,2 | 0,59 |
| Eslovaquia | 247,6 | 0,51 |
| Letonia | 137,6 | 0,28 |
| Eslovenia | 127,3 | 0,26 |
| Estonia | 77,4 | 0,16 |
| Chipre | 68,8 | 0,14 |
| Luxemburgo | 46,0 | 0,09 |
| Malta | 9,9 | 0,02 |
El sector agrario ha sido, sin duda, una de las prioridades políticas europeas, y más aún durante la negociación del Tratado de Roma, cuando todavía permanecía fresco el recuerdo de la penuria alimenticia tras la Segunda Guerra Mundial.
Así pues, desde el primer momento la agricultura ha constituido un elemento fundamental de la Comunidad Europea, si bien los planteamientos iniciales han ido evolucionando a lo largo de los años hacia conceptos como el desarrollo rural, la seguridad alimentaria y la competitividad.
A los pocos años de su puesta en marcha la PAC alcanzó sus objetivos iniciales: fomentar la producción y la productividad, estabilizar los mercados, asegurar el abastecimiento y proteger a los agricultores de las oscilaciones de los mercados mundiales. Sin embargo, este éxito se vio acompañado de una serie de efectos colaterales en cierta medida negativos: los agricultores comunitarios incrementaron excesivamente su producción hasta superar el nivel de absorción del mercado, de manera que se generaron enormes excedentes y aumentó extraordinariamente el gasto agrícola comunitario. Una parte importante de estos gastos se destinaron a los mercados exteriores por medio de restituciones a la exportación, lo que dio lugar a importantes críticas tanto internas como externas. Este es el motivo fundamental que explica las diversas reformas que ha experimentado la PAC a lo largo de sus más de cuatro décadas de existencia.
Ya en 1972 se introdujeron en la PAC diversas medidas en el ámbito estructural destinadas a modernizar la agricultura europea. A pesar de los continuos cambios estructurales introducidos a lo largo de los años siguientes, los problemas persistieron; en concreto, se mantuvo el desequilibrio entre la oferta y la demanda de productos agrícolas, lo que trajo consigo un aumento constante de los excedentes.
En 1983 la Comisión planteó una propuesta de reforma integral que formalizó dos años más tarde con la publicación del Libro Verde sobre «Perspectivas para la Política Agrícola Común» (1985). El Libro Verde perseguía equilibrar la oferta y la demanda, introducir nuevos mecanismos de reducción de la producción en los sectores problemáticos y, en general, analizar soluciones alternativas para el futuro de la PAC.
Pero fue finalmente en 1988 cuando el Consejo Europeo acordó una serie de medidas importantes de reforma, como la «directriz de gasto agrícola» y los estabilizadores presupuestarios, que limitaron el porcentaje de gasto agrícola en el presupuesto de la Comunidad.
En 1991 la Comisión presentó dos documentos de debate sobre el desarrollo y el futuro de la PAC. Ambos documentos sirvieron de base para un acuerdo político sobre la reforma de la Política Agrícola Común, adoptado por el Consejo el 21 de mayo de 1992. La reforma de 1992, que supuso un profundo cambio de la PAC, se basó en la reducción de los precios agrícolas para aumentar la competitividad de los productos en el mercado interior y mundial, la compensación por medio de ayudas directas de la pérdida de ingresos experimentada por los agricultores, así como en diversas medidas relacionadas con los mecanismos de mercado y la protección del medio ambiente.
Sin embargo, los acontecimientos ocurridos posteriormente -la evolución internacional, la futura ampliación hacia Europa Central y Oriental, las restricciones presupuestarias generadas por la preparación de la unión monetaria, la creciente competitividad de los productos de terceros países y la nueva ronda de negociaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC)- exigieron modificar de nuevo la PAC.
En julio de 1998 la Comisión propuso una nueva reforma de la PAC dentro del marco de la “Agenda 2000”, un documento en el que se esbozaba el futuro de las políticas de la Unión Europea en la perspectiva de la ampliación prevista. Las negociaciones de la Agenda 2000 y el acuerdo relativo a la reforma de la PAC se concluyeron en el Consejo Europeo de Berlín de marzo de 1999.
La Agenda 2000 supuso una nueva reforma de la Política Agrícola Común, que profundizó en los aspectos de la anterior reforma de 1992, reduciendo aún más los precios interiores para diversos productos agrícolas y compensando sólo parcialmente esta bajada por medio de ayudas directas, no ligadas a la producción (ayudas por superficie cultivada y por cabeza de ganado).
Entre otras, la reforma contemplaba medidas para la mejora de la competitividad de los productos agrícolas en los mercados nacionales y mundiales; el fomento de un nivel de vida equitativo y digno para los agricultores; la creación de puestos de trabajo alternativos y otras fuentes de ingresos para los agricultores; la elaboración de una nueva política de desarrollo rural, que se convierte en el segundo pilar de la PAC; la integración de un mayor número de consideraciones medioambientales y estructurales en la PAC y la mejora de la calidad y la seguridad de los alimentos.
El 26 de junio de 2003 los ministros de Agricultura de la UE aprobaron una reforma en profundidad de la Política Agrícola Común (PAC) con el fin de hacer frente a las perspectivas de los mercados agrícolas en la UE para el periodo 2003 - 2010. Esta reforma ha dado un giro absoluto al modo en que la UE apoya a su sector agrario. La nueva PAC se centra en el consumidor y en los contribuyentes, ofreciendo a los agricultores europeos la posibilidad de producir lo que el mercado demande, sin perder el derecho a la percepción de las ayudas. Así, la mayor parte de las subvenciones se abonarán con independencia de cuál sea el volumen y tipo de la producción, adoptando el modelo denominado de "ayudas desacopladas". A fin de impedir que se abandonen determinadas producciones, los Estados miembros pueden optar por conservar una vinculación limitada entre las ayudas y la producción, bajo circunstancias bien definidas y dentro de unos límites claramente establecidos (desacoplamiento parcial). Este nuevo "pago único” por explotación se vincula al respeto del medio ambiente, la seguridad alimentaria y las normas sobre el bienestar animal.
La desvinculación entre las ayudas y la producción hará que los agricultores de la UE sean más competitivos y adopten una orientación más de mercado, sin por ello perder la necesaria estabilidad en los ingresos.
Esta reforma fortalecerá también las bazas de la UE en las actuales negociaciones comerciales en la OMC.
Los diversos aspectos de la reforma han ido entrando en vigor en 2005 y 2006. España ha decidido aplicar el régimen de pago único por explotación a partir de 2006.
Los elementos clave de la reforma son los siguientes:
- Establecimiento de una ayuda única por explotación para los agricultores de la UE, independiente de la producción (sobre la base de las ayudas recibidas durante el período de referencia 2000-2001-2002). Podrá mantenerse, de forma limitada, un elemento de vinculación a la producción, a fin de colaborar al abandono de la misma.
- Condicionamiento de las ayudas al cumplimiento de las normas en materia de medio ambiente, salubridad de los alimentos, sanidad animal y vegetal y bienestar de los animales, así como a la condición de mantener las tierras agrarias en buenas condiciones agronómicas y ambientales («condicionalidad»).
- Reforzamiento de la política de desarrollo rural, lo que supone más fondos de la UE y nuevas medidas para promover la protección del medio ambiente, la calidad y el bienestar animal, y ayudar a los agricultores a cumplir las normas de la UE en relación con la producción, a partir de 2005.
- Reducción de las ayudas directas ("modulación") a las explotaciones de mayor tamaño, (5% a partir de 2007) a fin de financiar las nuevas medidas de desarrollo rural.
- Puesta en marcha de un mecanismo de disciplina financiera que garantice que el presupuesto agrario fijado hasta 2013 no sea sobrepasado.
La PAC no solamente es una política necesaria para el conjunto de la Unión, sino que además ha sido y es una política beneficiosa para la agricultura española. Es indudable que, aunque también ha habido costes inevitables, la agricultura española ha sabido adaptarse con éxito a la integración en la UE y a la PAC.
En este sentido cabe destacar cuatro aspectos significativos: la integración en el mercado único, la evolución de la renta agraria, las actuaciones estructurales y aspectos institucionales.
- La integración en el mercado único supuso un reto de apertura real al exterior cuyas consecuencias se pueden observar en dos ámbitos. En primer lugar, en la creación del mercado interior con la liberalización del sector agrario español que partía de una situación muy intervenida y protegida. En segundo lugar, el saldo de la adaptación a la apertura puede evaluarse a través del comercio exterior, que por otra parte es un instrumento útil para deducir la eficacia del sector agrario respecto a la de otros países, especialmente los comunitarios.
La tasa de cobertura del sector agrario viene ascendiendo desde 1992, coincidiendo con la finalización del período transitorio contemplado en el Acta de Adhesión y la puesta en marcha del Mercado Único, y desde 1996 refleja cifras positivas.
- En relación con la renta agraria, las subvenciones de la PAC, especialmente a partir de la reforma de 1992, han constituido un apoyo claro al sostenimiento de las rentas agrarias en España, o al menos de las rentas de un cierto tipo de agricultura, constituyendo en la actualidad un 26% de dichas rentas. Los pagos compensatorios, actualmente ayudas directas, han sido un complemento de renta fundamental para ciertas regiones especializadas relativamente en cultivos herbáceos extensivos, en la producción de ganado vacuno de carne o de ovino y caprino. Por otro lado, gran parte de las formas tradicionales de cultivo españolas se han podido adaptar bien a las tendencias de política agraria favorables al cultivo extensivo, lo cual a largo plazo podrá tener como resultado un esperado beneficio medioambiental. Además, las ayudas directas han permitido paliar los efectos negativos de las sequías de la primera mitad de los noventa. Según el indicador de renta más usado, el valor añadido neto agrario real por UTA (Unidad de Trabajo Agrario), en España se ha duplicado la renta desde la Adhesión. En comparación con otros países, y utilizando este mismo indicador, la situación española es bastante favorable; la renta agraria española por UTA supera la media comunitaria, sobrepasando la de países como Alemania o Suecia.
- En cuanto a las actuaciones estructurales, España puede considerarse una gran beneficiaria, tanto en términos cuantitativos (pueden revisarse las cifras destinadas a nuestro país por fondos estructurales y de cohesión) como cualitativos, en la medida en que han supuesto una adopción plena de las orientaciones del desarrollo rural y de la cohesión económica y social.
- Asimismo, no deja de ser desdeñable la transferencia de recursos al sector agrario español a través del FEOGA-Garantía, que sitúa a nuestro país en el segundo o tercer lugar, según los años, en el "ranking" de perceptores de fondos comunitarios por este concepto (6.400 millones de euros en 2005).
En conclusión, la experiencia de adaptación de la agricultura española en la integración en la UE es, por tanto, positiva y permite ser optimista ante los nuevos cambios que se avecinan.
Tratado CE:
- Artículos 32 a 38 del Título II.